公安基础知识之公安机关的建立与发展（一）

我国公安机关和人民警察是与世界警察相联系的，今天的警察是与历史的警察相联系的。因此，要想深刻地认识我国公安机关和人民警察，就必须了解世界的警察，了解警察的历史。

一、警察的起源和本质

(一)警察的起源

1．警察的含义。警察是具有武装性质的维护社会秩序、保卫国家安全的国家行政力量。

警察的这一概念包含两层意思：一是警察的性质，即武装性质，国家治安行政力量；二是指出了警察的任务，即维护社会秩序，保卫国家安全。

世界各国都拥有自己的警察力量。现今世界上的各个国家和地区，不论其大小、贫富、强弱和社会制度如何，有的国家甚至不设军队，但都毫无例外地建有自己的警察机构，设置专职的警察力量。

2．警察的起源。警察是一个历史范畴，是人类社会一定历史阶段上的产物。警察和警察机关不是从来就有的，也不是永世长存的，它是随着国家的产生而产生，也必将随着国家的消亡而消亡。

原始社会没有警察。在原始公社时期，社会结构是以血缘亲族为基础的氏族公社。在经济上，由于生产力水平低下，生产资料归全体氏族成员所有，人们共同劳动，平均分配劳动产品，没有剩余产品和私有财产，没有盗窃财物的犯罪行为，因而也就没有必要设置保护财物的警察。在政治上，氏族公社的酋长实行选举制或禅让制，领袖是在同自然斗争中享有威信的人们中形成的，因而也就不存在争权夺位的政治问题和反对统治关系的犯罪，显然也没有必要设置保护统治关系的警察。

警察是随着国家的产生而产生的。原始社会末期，由于生产力的发展，出现了私有制，社会由此分裂为相互对立的阶级。在阶级矛盾发展到了不可调和的时候和地方，就产生了国家这样一种维护阶级统治的政治形式。有了国家，同时也就有了警察。国家是维护统治阶级利益的暴力组织，而警察则是这个组织中执行国家专政职能的工具。当然，警察的产生还与社会的多种矛盾相联系，如统治阶级内部，当权者为了对付政敌，也直接需要警察力量。所以，决定警察必要性的直接因素是由社会矛盾引起的犯罪、对抗冲突和社会秩序问题。总之，警察是伴随着国家的产生而产生的。正如恩格斯所指出的：警察是和国家一样古老的。因为国家是不能没有警察的。

警察的产生，需要具备如下条件：

第一，生产力的发展、私有制的产生，是警察产生的经济条件。

第二，阶级矛盾和统治阶级内部矛盾的不可调和性，是警察产生的阶级条件。

第三，维护统治秩序与惩罚犯罪的客观需要，是警察产生的社会条件。

第四，国家机器的形成，是警察产生的政治条件。

3．警察的发展。(1)古代警察。在奴隶社会、封建社会中，没有专门的警察机关，也没有专职的警察队伍，警察的职能是由军队、监狱或地方的行政官吏分别掌管的。这种在奴隶社会和封建社会中执行警察职能的机构与官吏，称为古代警察。古代警察有如下特点：第一，军警不分，警政合一。警察的职能尚未能集中于一个统一的专门机关，军队、行政机关、审判机关是合而为一的。第二，古代警察行使职权，在法律上是极不严格的，神的、皇帝的或长官的意志起决定作用。第三，私刑、私狱普遍存在。奴隶主对奴隶、庄园主对农奴、族长对同宗族的人有权使用私刑。

(2)近代警察。近代警察是适应资本主义制度需要而建立起来的专门执行警察职能的机构和官吏。近代警察发端于西欧，是资本主义发展的产物，是社会生产力迅速发展和社会分工日益细密的必然结果。近代警察首先是在欧洲资本主义较为发达的国家建立起来的。这是因为在这些国家，资本使社会形成无产阶级和资产阶级两大对立的阶级，资产阶级为了维护自己政治上的统治和经济上的残酷剥削，必然要强化警察职能；资本主义商业的发展，使城市经济生活和社会生活复杂化，城市需要专业警察的有效管理；资本主义的生活方式，毒化了社会风气，社会犯罪空前增长；城市贫民的赤贫化，扩大了铤而走险者的队伍。为了维护社会秩序，对付犯罪，需要建立专职的警察队伍。建立近代警察制度较早的国家是法国。1789年法国资产阶级革命推翻了国王路易十六的统治，建立了资产阶级政权，根据制宪会议的决定，建立了保安官制度，即实行了资产阶级共和国的警察制度。在每个县设置了保安官，负责辖区的治安秩序。这时，警察不但与军队，而且与审判机关都有了区别。1790年根据《人权宣言》建立了市政警察。1801年拿破仑执政，建立了巴黎警察总局。英国在中世纪就建有治安法官制度。针对资本主义社会阶级矛盾的日益尖锐和治安问题的严重化，1829年英国首相威宁顿公爵说：一个政权要依靠军队来维护国内秩序是很危险的，应组建一支不同于军队的、集中的、有力的警察队伍。同年，通过了《警察法》，并由罗伯特庇尔建立了首都伦敦警察厅。此后，资产阶级国家纷纷实行警察行政。美国仿效英国，日本仿效法国建立了本国的近代警察制度。世界各国警察，由于受英、法两国警察制度的影响，形成了两种不同的警政管理体制：以英国为代表的，警察受地方政府领导，中央政府只起监督作用地方自治制；以法国为代表的，警察由中央政府统一领导中央集权制。中国的近代警察是帝国主义入侵中国之后的产物。清政府看到帝国主义的警察是统治人民的有效工具，便开始效仿。1898年，湖南巡抚陈宝箴在长沙成立湖南保卫局，这是中国历史上最早的专职警察机构。此后，清政府先后在保定、天津等地创办巡警局、警务学堂、巡警学校。1905年，清政府为了维护其摇摇欲坠的反动统治，统一控制和领导全国的警察机构，在北平建立巡警部。这是清政府的中央警察机关，也是中国历史上第一个全国性的专职警察机构。1912年中华民国成立后，南京临时政府将巡捕和巡警改为警察。1927年，蒋介石为了残酷镇压革命活动，迫害共产党人和革命群众，维护国民党的反动统治，不惜耗资扩充警察机构，设立内政部警政司，把各省、市、县的警察机关改为公安局。1946年，设立内政部警察总署，各省、市、县警察机关改为警察局。旧中国近代警察的历史，是军警特结合在一起，镇压革命、迫害人民的历史。

近代警察与古代警察有以下几点区别：

第一，近代警察的职能是独立的，警察职能主要集中于警察 机关。古代警察的职能尚未能集中于一个统一的专门机关，而是由行政官吏、军队、审判机关分别行使的。

第二，近代警察从中央到地方形成专职的警察队伍，成为国家庞大的专政工具之一，行使专门职权。古代警察则军警不分，警政合一，没有专门的组织。

第三，近代警察强调了法制。警察机关的建立、体制及职权，均以宪法或法律为依据。古代警察执法极不严格，私刑普遍存在。 第四，近代警察有统一的制式服装，古代警察则没有专门的服装。

(二)警察的本质和基本职能

1．警察的本质。世界各国尽管社会制度不同，警察的阶级基础和政治属性不同，管理体制、机构设置和种类各异，但是，它们的本质是共同的：警察是国家政权中按照统治阶级意志，依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全与社会秩序的武装性质的行政力量。

警察有如下本质特征：

第一，鲜明的阶级性。警察是国家机器的重要组成部分，是阶级专政的重要工具。警察必须与国体一致，必须与政体一致。

第二，手段的多样性。警察是拥有武装强制力、行政强制力和特殊手段的行政力量。警察机关为了完成法律赋予自己的职责，保障强制力，配有一定的武器和械具，成为一支重要的具有武装性质的行政力量。

第三，任务的广泛性。警察所担负的任务十分广泛，包括维护国家安全、社会稳定和公民的利益，为社会提供全面的治安保障。

2．警察的基本职能。警察的职能，是指警察的社会效能和作用。警察的职能是由国家的职能决定的。警察不仅是国家实行阶级专政的工具，而且是国家管理社会的行政机构。因此，警察具有阶级性和社会性相统一的特点。警察的阶级性表现在它的政治镇压职能上；警察的社会性表现在它的社会管理职能上。警察的政治镇压职能和社会管理职能，构成了警察的基本职能。

政治镇压职能，是指警察使用暴力，对威胁统治阶级的政治统治与国家安全的政治势力实行镇压。警察的这一职能，具有鲜明的政治性和强烈的阶级性。

社会管理职能，是指警察运用行政管理的手段，维护一定社会制度下的社会秩序。警察的这一职能，具有广泛的社会性和群众性。

警察的这两种职能，都是统治阶级意志的体现，两者相互依存，相辅相成。警察的政治镇压职能是社会管理职能的前提，社会管理职能是政治镇压职能的基础。但是，警察的这两种职能并非处于同等地位，政治镇压职能通常置于首要地位，因为有了巩固的政治统治，才能按照统治阶级的意志行使管理职能。