稳扎稳打：公安基础之公安行政执法 （一）

一、公安行政执法的概念和特征

公安行政执法，是指公安机关及其人民警察，依照法定的职权和程序，执行法律、法规和规章，从而直接影响公民、法人和其他组织的权利和义务的具体行政行为。公安机关作为国家重要的行政机关，其基本职能之一就是行政执法。

公安机关的行政执法与其他国家机关行政执法活动相比，有自己独有的特征：

(一)公安行政执法活动的强制性

公安机关是具有武装性质的国家行政执法机关，人民警察是人民民主专政政权武装性质的治安行政力量，依法享有对人身、财产的强制权。由于其行政执法活动以国家强制力为后盾，因而表现出不同于一般行政执法活动的强制性。

(二)公安行政执法手段的多样性

公安行政执法可依法采取其他行政机关所不能采取的执法手段，并且这些行政手段灵活多样。如治安行政处罚中的拘留，强制措施中的收容教育、强制戒毒等限制人身自由的执法手段。

(三)公安行政执法范围的广泛性

公安行政执法活动的范围非常广泛，涉及到社会生活的方方面面，可以影响到每个公民、每个家庭、每个组织，覆盖整个社会。概括起来，公安行政执法的范围包括：

1．公安行政管理。公安行政管理是指公安机关依照法定职权和程序，对外部事务的管理活动。具体内容有：治安管理、户口管理、出入境管理、消防管理、道路交通管理、计算机安全监察等。

2．公安行政处罚。公安行政处罚是指公安机关及其人民警察，对违反公安行政管理法律、法规的公民、法人和其他组织，依法实施的行政制裁。我国现行的公安行政法律、法规所规定的公安行政处罚具体包括：警告，罚款，没收，暂扣、吊销许可证、执照等证件，责令停产停业，行政拘留等。

3．公安行政强制措施。公安行政强制措施是公安机关及其人民警察在公安行政管理活动中，依法定职权和程序，采取强制手段限制特定的相对人行使某种权利或者强制其履行某种义务的公安行政执法行为。主要包括：(1)限制人身自由的强制措施，有劳动教养、收容教育、强制戒毒、强制治疗、强制约束等。(2)限制财产权利的行政强制措施，有查封、扣押、冻结等。。

4．公安行政强制执行。公安行政强制执行是指相对人不履行公安机关作出的、已发生效力的执行性行政决定时，公安机关依法强制其履行的公安行政执法行为。主要包括：强制拘留，强制传唤，遣送出境；强制划拨，强制扣除；强制拆除；代履行，强制金等。

二、治安管理处罚

(一)治安管理处罚概述

1．治安管理处罚的概念和特点。治安管理处罚是指公安机关对违反治安管理，尚不够刑事处罚的行为人依法剥夺其人身自由、财产或其他权利的行政处罚。

治安管理处罚有如下特点：(1)治安管理处罚的适用对象是违反治安管理尚不够刑事处罚的人，包括公民和单位。(2)治安管理处罚的适用主体是公安机关。根据《治安管理处罚条例》第33条规定：对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。其他国家机关、社会团体、企业事业单位，以及公民个人，都不能适用治安管理处罚。门)治安管理处罚适用的法律依据是《治安管理处罚条例》和其他相关的单行治安行政法规，其他法律、法规规定适用治安管理处罚的，也可以适用。

2．治安管理处罚的原则。(1)教育与处罚相结合的原则。《治安管理处罚条例》第4条规定：公安机关对违反治安管理的人，坚持教育与处罚相结合的原则。其基本精神是：教育多数，处罚少数，区别对待；教育是目的，处罚是手段，要通过处罚达到教育的目的。为此，对待具体案件，应准确把握应予处罚、免予处罚、不予处罚和从重、从轻等情节。同时，还应当将教育与处罚有机结合，二者不可偏废。(2)行为与处罚法定的原则。本原则是指公安机关在查处违反治安管理行为时，必须依照《治安管理处罚条例》及有关法律、法规的明文规定，行使处罚的主体和处罚的程序也必须是合法的。《行政处罚法》第3条第2款规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。治安管理处罚是一种行政处罚，也应当遵循依法行政的原则，行为与处罚法定是依法行政对治安管理处罚的基本要求。(3)处罚公正、公开的原则。《行政处罚法》第4条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。本原则明确了一切行政处罚，包括治安管理处罚，都必须公正、公开。即作为治安管理处罚依据的法律、法规或者规章都应当是公布的，执法人员的身份应当是公开的，处罚所依据的事实、理由和处罚决定等也应当向当事人公开。另外，听证会应当公开。目的是避免治安管理处罚有失公正。(4)保障当事人权秘的原则。公安机关在查处违反治安管理行为时，首先应当告知当事人应有的权利，并保障当事人充分享有陈述权、申辩权、要求举行听证权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求行政赔偿等权利。

3．治安管理处罚的种类。根据《治安管理处罚条例》第6条的规定，治安管理处罚分为警告、罚款、拘留三种。(1)警告。警告是公安机关对违反治安管理行为人以书面方式作出的谴责和告诫。它是既具有教育性质又具有强制性质的最轻的一种治安管理处罚。主要适用于初犯、偶犯，且情节轻微，后果较轻的违反治安管理行为。警告既适用于公民，也适用于法人和其他组织。根据《治安管理处罚条例》的规定，除非法种植罂粟等毒品原植物、赌博或为赌博提供条件、传播淫秽物品三项违反治安管理行为外，对其他各项违反治安管理行为，情节轻微的，均可适用警告。(2)罚款。罚款是公安机关对违反治安管理的人限令在一定期限内，向国家缴纳一定数额人民币现款的治安管理处罚方法。它既不影响违反治安管理行为人的人身自由，又能起到惩戒作用，适用最灵活、最广泛。罚款幅度，一般情况为1元以上，200元以下。但对几种严厉禁止的违反治安管理行为，有以下三种特殊的罚款幅度：一是对卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼行为可并处5000元以下罚款；二是对非法种植毒品原植物，非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，赌博或为赌博提供条件的，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品的，可以单处或并处3000元以下罚款；，三是对吸食、注射毒品的，可以单处或者并处2000元以下罚款。(3)拘留。即治安拘留、行政拘留，是公安机关依法对违反治安管理的人强制关押在专门处所，在一定时间内剥夺其人身自由以示惩戒的一种行政处罚方法。它是治安管理处罚中最重的一种。

拘留只适用于自然人而不适用于法人。主要适用于违反治安管理行为情节较严重的人。根据有关法律规定，对以下人员一般不裁决或不执行拘留：孕妇或者正在哺乳自己未满1周岁婴儿的妇女；不满18岁的未成年人；精神病人和其他残疾人；正在患严重疾病或性病以外的传染病的，以及家庭有年迈老人、小孩或者严重病人、残疾人等确需被处罚人扶养、护理的人。

拘留时间以天为计算单位，期限为1日以上，15日以下，但对数种违反治安管理行为的处罚，按照分别裁决，合并执行的原则，拘留期限可以超过15日。

(二)违反治安管理的行为

1．违反治安管理行为的概念及特征。根据《治安管理处罚条例》第，2条的规定，违反治安管理行为是指扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，依照刑法规定尚不够刑事处罚，应当给予治安管理处罚的行为。

违反治安管理行为有以下特征：(1)社会危害性。违反治安管理行为，必须是对我国社会主义社会关系产生有害影响的行为。这是违反治安管理行为最本质的特征。(2)违法性。违反治安管理行为，必须是违反了《治安管理处罚条例》及有关法律规定的行为。否则不能认定为违反治安管理行为。(3)情节轻微性。违反治安管理行为必须是情节轻微，尚不够刑事处罚的违法行为。把握这一特征，是为了严格划分违反治安管理行为与犯罪的界限。(4)应受处罚性。违反治安管理行为是按照《治安管理处罚条例》和有关法律的规定应当受到治安管理处罚的行为。如果某种危害行为情节特别轻微，不需要采用行政处罚的方法，则不属于违反治安管理行为。

2．违反治安管理行为的构成要件。违反治安管理行为的构成要件，是指《治安管理处罚条例》所规定的．构成违反治安管理行为所必须具备的一切客观要件与主观要件的总和。违反治安管理行为构成的共同要件有四个，这四个要件必须同时具备，缺一不可。(1)违反治安管理行为的客体。违反治安管理行为的客体，是指《治安管理处罚条例》所保护的，而为违反治安管理行为所侵害的社会关系。(2)违反治安管理行为的客观要件。违反治安管理行为的客观要件，是指《治安管理处罚条例》规定的，构成违反治安管理行为所必须具备的各种客观事实，包括危害行为、危害结果，以及实施危害行为的时间、地点、方法、对象等。其中，危害行为在违反治安管理行为构成要件中处于核心地位，缺少这一要件，违反治安管理行为就不能成立。(3)违反治安管理行为的主体。违反治安管理行为的主体，是指实施了违反治安管理行为，依照《治安管理处罚条例》的规定，应当受到治安管理处罚的人。违反治安管理行为的主体，可以是自然人，但必须达到法定责任年龄和具有责任能力；也可以是机关、团体、企业、事业单位，即单位的直接责任人员和单位主管人员。(4)违反治安管理行为的主观要件。违反治安管理行为的主观要件，是指违反治安管理的主体对其所实施的违反治安管理行为所持的故意或过失的心理态度。故意是指违反治安管理行为的主体明知自己的行为会构成违反治安管理的事实，并且希望或者放任这种事实发生的心理态度；而过失是指违反治安管理行为的主体应当预见自己的行为会构成违反治安管理的事实，由于疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免的心理态度。

(三)治安管理处罚的运用

1．治安管理处罚运用的概念。治安管理处罚的运用，是指公安机关依据《治安管理处罚，条例》的规定，以裁决的方式将治安管理处罚的原则、规定适用于具体的违反治安管理行为的行政执法活动。

2．治安管理处罚运用的原则。(1)要依据《治安管理处罚条例》规定的原则运用处罚。在运用治安管理处罚时要注意教育与处罚相结合，必须考虑教育的作用和效果，不能单纯地为处罚而处罚。符合可以调解条件的，应首先进行调解，调解不成，再考虑处罚。(2)要依据《治安管理处罚条例》规定的应予处罚、免予处罚、不予处罚等规定及不同的条件运用处罚。(3)要依据，{治安管理处罚条例》规定的处罚种类、档次和幅度处罚。《治安管理处罚条例》对违反治安管理行为，规定了不同的处罚种类、档次和幅度。在运用警告、罚款、拘留3种处罚方法于各种具体违反治安管理行为时，必须严格遵守有关的种类、档次和幅度的规定，不能随意确定。(4)要依据《治安管理处罚条例》规定的从轻从重的情形运用处罚。同样性质的违反治安管理行为，由于这些法定情形的不同，社会危害性就不一样。因此，在运用处罚时，也应有所区别。

3．治安管理处罚的不同对象应承担不同的责任。行为人实施了违反治安管理的行为，就应当承担相应的法律责任，即应当受到治安管理处罚。《治安管理处罚条例》根据违反治安管理行为人的不同情况，对他们的法律责任作了相应的规定。(1)不同年龄人的责任。《治安管理处罚条例》第9条规定：已满十四岁不满十八岁的人违反治安管理的，从轻处罚；不满十四岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。根据上述规定，将责任年龄划分为三个阶段：第一，不满14岁的人是免除责任阶段。第二，已满14岁不满18岁的人是减轻责任阶段。第三，已满18岁的人是完全负责任阶段。(2)精神病人的责任。《治安管理处罚条例》第10条规定：精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。根据上述规定，违反治安管理的精神病人必须具备以下条件才不予处罚：第一，必须是处在精神病正在发作时；第二，患病的程度是不能辨认或者不能控制自己的行为。值得注意的是，间歇性的精神病人，在精神正常时违反治安管理的，应予处罚；在精神不正常时，即不能辨认或者不能控制自己行为时违反治安管理的，才不予处罚。(3)又聋又哑的人和盲人的责任。《治安管理处罚条例》第11条规定：又聋又哑的人或者盲人，由于生理缺陷的原因而违反治安管理的，不予处罚。据此，聋哑人、盲人违反治安管理的，必须具备以下两个条件，才不予处罚：第一，必须是又聋又哑的人或者双目失明的人；第二，必须是由于生理缺陷的原因导致违反治安管理。如果虽然是聋哑人、盲人，但不是由于生理缺陷的原因违反治安管理的，仍应处罚。(4)醉酒人的责任。《治安管理处罚条例》第12条第1款规定：醉酒的人违反治安管理的，应予处罚。本条所指醉酒的人，是指生理性醉酒人。同时，本条第2款还规定了对醉酒人的即时强制措施：醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。(5)一人实施数行为的责任。《治安管理处罚条例》第13条规定：一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行。这里提到的分别裁决，合并执行，是指将行为人所实施的各个不同种的违反治安管理行为，依次按照《治安管理处罚条例》的规定作出处罚裁决，然后将各个处罚合并在一起执行。即两个以上拘留的天数相加，两个以上罚款的数额相加，两个以上警告也同时向行为人作出，两个以上的处罚同时合并执行。并且相加后的拘留天数或罚款数额都没有上限。(6)二人以上共同实施行为的责任。《治安管理处罚条例》第14条第1款规定：二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。据此，构成共同违反治安管理行为，必须具备三个条件：第一，主体必须是两人或两人以上，且都达到责任年龄，具有责任能力；第二，客观上共同实施了同一个违反治安管理行为。不论行为方式如何，参与的程度如何，都构成致的共同违反治安管理行为；第三，各个共同行为人主观上必须有共同的过错，即对所实施的违反治安管理行为具有共同的故意或过失的心理状态。对共同违反治安管理行为，应根据情节轻重，分别处罚。这里提到的情节，既包括《治安管理处罚条例》明文规定的从重、从轻、免罚的情节，也包括法律上没有明文规定，而是根据立法精神，在办案实践中总结出来的，在决定处罚时斟酌运用的情节。所谓分别处罚，就是根据上述情节的轻重，对每个行为人分别作出处罚决定。对教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，则应按照其所教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。(7)单位违反治安管理的责任。《治安管理处罚条例》第15条规定：机关、团体、企业、事业单位违反治安管理的，处罚直接责任人员；单位主管人员指使的，同时处罚该主管人员。据此，对单位违反治安管理的只处罚两种人：一种是直接责任人员，就是直接实施该项违反治安管理行为并且负有责任的人员；另一种是单位主管人员，对这种人的处罚条件是该项违反治安管理行为出自该主管人员指使。对这两种人，可以处罚直接责任人员，也可以同时处罚。

4．治安管理处罚从轻从重的情形。从轻从重处罚的情形，是指公安机关对违反治安管理行为适用处罚时，作为处罚轻重或免罚所根据的各种情况。同样性质的违反治安管理行为，由于这些形的不同，社会危害程度就有所不同，在适用处罚时，就应有所区别。(1)从轻或免予处罚的情形。从轻处罚，是指在《治安管理处罚条例》规定的处罚种类、档次和幅度内，决定较轻的处罚。而免予处罚，是指已经构成违反治安管理行为，但根据具体情形，不需要给予处罚，决定免予处罚。《治安管理处罚条例》第16条规定可以从轻或免予处罚的情形有三种：一是情节特别轻微的；二是主动承认错误及时改正的；三是由于他人胁迫或者诱骗的。(2)从重处罚的情形。从重处罚，是指在《治安管理处罚条例》规定的处罚种类、档次和幅度内，决定较重的处罚。《治安管理处罚条例》规定可以从重处罚的情形有四种：一是有较严重后果的；二是胁迫、诱骗他人或者教唆不满18岁的人违反治安管理的；三是对检举人、证人打击报复的；四是屡犯不改的。

5．治安管理处罚的追究时效。《治安管理处罚条例》第18条规定：违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。这就是关于治安管理处罚追究时效的规定，即处罚违反治安管理行为的有效时限。超过了这个期限的，就不再处罚。该条规定说明：违反治安管理行为，在6个月内被公安机关发现，要依法予以追究；反之，在6个月内没有被公安机关发现，即使以后发现也不再追究。这里的公安机关发现，是指公安机关发现违反治安管理行为，而不是指发现违反治安管理行为人。而且，公安机关发现除公安民警亲眼看见外，还包括受害人向公安机关报告，单位或群众举报，行为人向公安机关交代等等。

追究时效期限如何计算?《治安管理处罚条例》第18条第2款作了规定：前款期限从违反治安管理行为发生之日起计算，违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。据此，行为人实施违反治安管理行为的当日即作为追究时效起算时间。而连续状态是指行为人在一定时间内，连续数次实施《治安管理处罚条例》规定的性质相同的违反治安管理行为，例如，连续数次赌博，连续数次酒后开车，或经常倒卖车票、球票、演唱会票等等。所谓继续状态(也称持续状态)，是指某一违反治安管理行为实施后，在一定时间内，其行为状态处于持续中，例如，转借机动车牌照3天，冒用他人户口证件5个月，隐匿文物半年等等。对连续或继续状态的违反治安管理行为的追究时效期限，应当从最后一次行为或行为终了的那一天起算。