公共政策的执行

一、公共政策执行的一般过程

(一)政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节。政策执行 活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策意图和政策实施的具体措施有了明确认识和充分了解的情况下，才 有可能职极主动地执行政策。 因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段宣传政策的意义、目标，宣传实施政策的具体方案和步骤。为正确有效地执行政策打下坚实的思想基础。

(二)政策分解

政策分解是政策实施初期的另一项功能活动。一般说来，一项政策只是指出实现政策目标的基本方向。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的线路图，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。政策分解应遵循以下原则：一是客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除主观臆断。二是适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制。三是全面性原则。编制计划要统筹方方面面，理顺各种关系，切忌顾此失彼。四是一致性原则。要求政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致、上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。

(三)投入资源

政策执行资源一方面指组织机构设置和机构运转的物质因素，另一方面指

实现政策目标所需的方案预算和规划要求中的物质因素。资源投入是政策执行的物质保障，主要包括资金、设备。

(四)设置组织机构与配备执行人员

1．确定政策执行机构。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位或者改组机构的方式来保证政策顺利进行。如果遇到非常规性或者牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行。

2．选人用人。这是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体，德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。

3．制定必要的规章制度。这可以明确政策推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。这些规章制度主要有：目标责任制、检查监督制度、奖励惩罚制度。三者是一个有机整体，其中，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。

(五)政策实验

政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。要善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策实验扫清障碍。成功的经验能回答我们应该怎么做，失败的经验能告诉我们不应当怎样做。只有将成功的经验和失败的经验结合起来，我们才能知道怎样做。

(六)全面实施

政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、员广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。

(七)协调与监控政策的协调与监控贯穿于实施全过程。协调工作做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致，才能保证执行活动的同步与和谐。监控是政策实施过程的保障环节，使政策执行活动不偏离政策目标，取得预期的政策效果。

二、公共政策执行的基本手段

公共政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。概括说来，主要有以下几类：

(一)法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段是政策执行活动得以进行的根本保障， 只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施。

(二)行政手段

行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段具有较强的约束力，带有强制性， 行政手段容易做到协调统一，令行禁止。行政手段对上级机关的要求较高，上级如有失误将会导致连锁反应。另外，执行过程中的无偿性和下级的被动地位都不利于充分发挥下级的积极性和创造性。 要把行政手段限制在一定的范围内，不可滥用。

(三)经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用价格、工资、利润、利息、税收等各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。各种经济手段的功能是不同的，应根据不同情况采用不同的经济手段，切不可简单划一地规定，更不能不加分析地套用。

(四)思想诱导手段

思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过等非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。

三．公共政策执行的原则

1．原则性与灵活性相结合。原则性要求忠实地执行政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性。灵活性是指在不违背政策原则的前提下，根据所处的环境和实际情况灵活执行政策。

2．执行的有序性。政策执行应该保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求。这也是保持执行工作稳定开展的基础要素。

3．执行的时限性。时限性是指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，执行的时限性克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性，同时，为政策执行者提供了统一化、标准化的时间标准。

4．执行的协调性

政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程。任何一个要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到政策政策执行的进程。

四、公共行政执行的影响因素

1．政策本身的缺陷。政策目标不准确，政策目标太高、太绝对化、太片面化，都会致使执行者不得其要领，政策实施难以平衡。政策内容不具体，模棱两可、含糊不清，容易引起政策界限不清河导致政策随意变动。政策不配套会导致新老政策之间，宏观和微观政策之间没有很好的衔接和配套，给政策执行带来困难。

2．人的因素。执行者由于较低的文化理论及政策水平，只是对政策认识不深、把握不准，对政策的界限去分不清。对政策的宣传相互矛盾，会导致政策难以执行。同时，由于政策执行会触动政策执行者本身的既得利益，他们便会抵制政策，或者只将对自己有利的部分加以贯彻执行，使政策执行严重偏差。

3．体制因素。政策体制的设置、权力的分配、机制的健全、信息反馈的畅通，这些都是影响政策执行的体制因素。

4．客体因素。政策对象越多，执行就越复杂。政策实践与政策对象之间的习惯思想、行为差距越大，执行难度就越大。政策对相对政策的认同程度越大，接受、配合政策执行的最直接因素。

5．执行监控不力。在政策执行过程中，从上到下若是缺乏强有力的监控机构专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况，时间一久，上有政策，下有对策之风自然盛行。