公务员辅导之时事政治：科学划分选区以选民民主权利

在代议制民主中，选区划分问题一直是选举制度的重中之重。作为选举活动的首要和基础环节，其后的选民登记、代表名额分配、提名和确定代表候选人、投票选举等工作均以选区为单位进行。因此，选区划分是否科学合理，对于选举进程以至选举结果至关重要。我国从第一部选举法施行以来，选区划分在多次调整中逐步趋向合理与完善。随着社会的发展与变迁，旧城改造、流动人口加剧等问题给选区划分带来许多实际困难。目前正在进行的全国县乡两级人大换届选举，使我们再度审视我国选区划分的调整与完善。

选区划分的基本原则。对选举的制度安排，往往是一个国家民主政治的重要窗口。世界各国划分选区的方式不尽相同，但选区划分时所考虑的因素大致有二，一是平等，二是便利。

所谓平等，就是一人一票，票票等值，这是民主的基本价值，也是选区划分的基本原则。在西方，选举平等的实现经历了漫长的历史过程。由于选区划分关涉选民投票、候选人竞选等选举事项，有些政党往往借选区划分来操纵选举。目前，对选区的划分各国多采用地域代表制，即以人口分布的地理位置或行政区划来划分选区。为了实现选举的平等，选区划分时一般以人口比例为基础，每一议员所代表的人口数大体相同。人口发生变化，选区划分也会随之调整，一般以定期的人口普查结果作为选区调整的依据，从而保证议员所代表的选民数量大致相等。2010年我国选举法修改，废止了选举时代表比例上区分城乡的规定，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，我国城镇选区和农村选区的数量和大小都将随之发生变化，选区划分所追求的平等价值从法律层面得以实现。

所谓便利，就是利于联系，便于选举。选区是选民意愿和利益的表达单位。对于选民而言，其衣食住行等利益诉求往往要依托于议员或代表来代为表达。对于议员或代表而言，选区是其主要活动区域，也是联系选民的基本场所。因此，选区的划分除了要考虑便于开展选举，还要考虑议员或代表当选后与选民的双向联系，既便于倾听意见，又便于接受监督。在我国，由于县、乡两级人大代表选举同步进行，选区划分还要统筹安排，尽量使每个县级代表选区包含若干个乡级代表选区，以便节省选举成本，方便选举工作的开展。

选区划分的制度变迁。我国建国后共颁布了两部选举法，即1953年选举法和1979年选举法，1979年选举法又历经五次修正，这期间选区划分有多次变动。1953年选举法关于选区划分是规定在第八章选举程序，只有简单的一条，即第53条：乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表之选举，得按选民的居住情况划分若干区域，分别召开选举大会进行之。也就是说，选区划分在我国只体现在直接选举中，而直接选举又是按照选民居住情况这一单一标准来划分选区。邓小平在此次《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》中指出，规定乡、镇、市辖区和不设区的市等基层单位的选举，得按选民居住情况划分若干选区，分别召开选举大会进行选举，使选举地点和选民住地相距不远，这样就便利了所有选民都能参加选举。可见，1953年选举法在选区划分问题上强调的是便民原则。

1979年选举法关于选区划分的规定尽管仍为一条，但是却将其单独列章，即第五章，体现了选区划分是选举一个独立环节的立法思考。该法第22条规定：不设区的市、市辖区、县、自治县、人民公社、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。此次修改，直接选举范围扩大到了县级，选区划分的方式由居住状况改为按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况等多种形式。1983年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，进一步规范了选区的划分，明确选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分。这一规定，是为了防止选区过大，不利于开展选举以及代表与选民之间的联系。但1986年选举法修正时没有将该规定吸收入法，只是将选区划分的方式调整为：选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。这次修正，依然保持了选区划分的多种形式，但突出了按居住状况划分，这一规定一直延续至今。在实际执行中，农村按居住状况划分选区的较多，城市按工作单位划分选区的较多。目前，在大量的单位人转变为社会人的情况下，更多地按居住状况划分选区已成必然。

1995年选举法修正时，将1983年关于选区大小的规定吸收作为一款，并增加一条，即第25条：城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。两个相等虽然是选举中一直提倡和贯彻的原则，但这次修改将其明确入法。2010年选举法进行第五次修正时，关于选区划分又有所调整，即第 24条：不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。第25条：本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。由此，我国选举法关于选区划分的条款分别为：选区的划分标准、选区的大小、代表名额的分配原则三项内容。

选区划分的探索完善。关于选区划分，在立法与实践中有两个问题需要加以关注。一是关于选举法内部的协调。选举法关于选区的划分标准是，可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。但我国选举法同时也规定，代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表和妇女代表。此次县乡人大换届选举，中央有两升一降一保证的明确要求，即：要优化代表结构，保证代表的广泛性和代表性，基层代表特别是一线的工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低，对少数民族代表和归侨代表要按照法律规定予以保证。如此一来，选区按地域划分的客观标准与代表要有广泛性的主观要求之间就会存在一定矛盾，增加了选区划分的难度。由于选区划分要同时考虑地域、人口、代表结构等多重因素，往往难以兼顾，需要选举实践中好好权衡和把握。当然，关于代表广泛性的要求，在选举中只应体现在提名代表候选人阶段，最终应以选举结果为准。

二是关于违规操作的救济途径。根据选举法，县乡两级人大选举时设立选举委员会，主持本级人大代表的选举。选举委员会的组成人员由县级人大常委会任命。因此，县乡两级选举委员会是直接选举的组织机构。选举委员会的一项法定职责是划分选区，即将本行政区划分为若干个选区，并将代表名额分配到选区。但法律对选举委员会划分选区的活动没有提供相应的监督和制约渠道，只规定省市两级人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。许多国家在选举实践中，往往存在选区划分不合理，致使选票价值不等的现象。为了解决这一问题，一些国家设计了相应的诉讼等渠道从制度上予以救济。我国选举法规定，公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以向人民法院起诉，但对选举委员会划分选区等其他职务行为有异议的，没有规定可以向上级人大常委会申诉或者向人民法院起诉等救济途径。所以，选区划分能否做到合法合理，还需要建立相应的制度来加以补充和完善。

人大选举是奠定人大制度的民主基础，是体现政治体制运行的程序正义。作为选举工作的重要开端，科学合理地划分选区，是做好人大选举的前提和保证。因此，在县乡人大换届选举中，应充分重视并切实做好选区划分工作，保证选民民主权利的真正实现，促进人大换届选举的顺利进行。