行政机关的类型

行政领导体制是指用严格的制度来保证行政组织进行的决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系的完整性、一致性、稳定性和连贯性的体系。行政领导体制从制度上决定了行政组织的高行政首脑，也从制度上规定了领导决策机构及高行政首脑与其他执行机构、参谋辅助机构、监督机构和信息反馈机构之间的领导关系和权责关系。

一、行政领导体制的类型

根据高领导者或高权力中心的权力分配和实施领导的具体方式，可以将领导体

制划分为个人专权制、个人负责制、集体负责制和分权负责制四种类型。

（一）、个人专权制

个人专权制也叫个人独裁制，是一个人独自掌握高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，高领导者个人是组织系统高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。在人类社会的发展史中，个人专权制长期成为一种普遍的领导体制。个人专权制的特点在于高领导者个人的地位和权限在组织系统的至高无上性，他的权力和意志不受组织系统中的任何成员或任何机构的牵制、束缚或监督。他不对任何人或任何机构负责，相反，所有的人或机构都要向他负责。他的任职是无限期的、终身的，其权力继承人由其亲自指定并具有法定效力。

个人专权制是以暴力或强制力进行统治或管理的一种领导形式，它的产生有其历史必然性。它以一种高度集权的形式维持组织系统的统一和协调。这种体制受领导者个人因素影响，因此局限性很大。在领导者个人具有远见卓识的时候，这种体制也可以保证组织系统的延续和发展，但是，在领导者个人有重大失误或领导者更迭时，容易使组织产生震荡，并且常会压制其他领导成员和组织成员的积极性和创造性。在现代社会中，这是一种不利于组织系统健康发展的、落后的领导体制类型。

（二）、个人负责制

个人负责制又可称为一长制、首长制或首长负责制，它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人专权制的条件下，高领导者的个人权力不受任何限制，不对任何人负责，而在个人负责制的条件下，高领导者的权力受到某种限制，并要对高权力的代表或机构负责。

由个人负责制逐渐取代个人专权制是一种历史的进步。个人负责制的优点在于：(1)领导者在其职责范围内有权决定一切，权力较为集中，便于迅速作出决策。(2)领导者个人职责明确，受到一定监督，有责任感。(3)指挥统一，领导效率较高，组织系统运行的整体性强。(4)避免了个人专权制所产生的各种弊端。

个人负责制的缺点在于：(1)整个组织系统的领导效果与领导者个人素质的关系很大，由于个人在知识、经验、才能、精力方面的局限性，决策、指挥容易出现主观片面性和失误；(2)责任集中于一人，容易使下级和其他领导成员产生依赖性或推诿责任； (3)由于领导者个人在其职责范围内握有决策、指挥、任免、否决、强制执行等权力，在监督或制衡机制不健全的情况下，有可能出现滥用权力的现象，甚至会由个人专断导致个人专权。

（三）、集体负责制

集体负责制又称委员会制或合议制-个人专权制和个人负责制在某种程度上说都是一个人执掌权力的领导形式，而集体负责制则是由两个人以上的群体执掌权力，整个组织系统的权力和责任不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由两个以上的地位平等的人共同分享。同时，这些位居组织高层的领导者并不是分兵把口、各管一摊，他们根据一定程序和规定组成一个进行决策、指挥、监督的群体，一切涉及整个组织系统的重大决策，都不能由个人单独做出，必须由整个群体成员集中讨论决定，亦即是集体领导、集体决策、集体负责。即使该群体有一名组长、主任或主席，他也只是名义上的首脑或会议召集人，在群体中只有一票的权力。

集体负责制的优点在于：(1)有利于克服个人的主观片面性和局限性，提高决策质量和领导效果；(2)较为民主，有利于避免出现滥用权力和个人专断的现象；(3)集体承担责任，有利于调动多方面的积极性，减轻个人压力和负担。集体负责制的缺点在于：(1)容易出现意见分歧，决策迟缓，甚至使问题拖延，贻误时机；(2)个人责任不明确，易于出现争功诿过现象； (3)协调任务重，易于影响工作效率；(4)集体决策时，个人可能会遵从群体压力，偏向于保守或激进两个极端

（四）、分权负责制

分权负责制包括多元制和复合制两种类型，实际上是进行领导的一种制衡机制。在多元制的条件下，整个组织系统的高领导权分属于两个以上的、互相制约的个人或群体。其相互之间的领导权限界限分明，分别代表组织行使不同的领导职权。

实行多元制的组织，其高领导层至少有两个以上的领导，这两个以上的头可以是不构成同一群体的、各有职权范围的两个以上的个人，可以是两个以上的相互区别的群体，也可以是一个以上的个人和一个以上的群体。它们之间的关系有时是平行的、无隶属关系，但是相互制约；有时有明确的隶属关系，但是职权范围不同，这种隶属关系不是纵向的，而是横向或斜向的。多元制的具体形式如三权分立。在行政组织中，较常见的形式是委员会领导下的首长负责制。与多元制的形式类似但又有根本区别的一种情况是多种体制结合的复合制。其中个人负责制和集体负责制结合运用的形式较为普遍，按照这种体制，组织的高决策权和指挥权分属于两个相对独立的领导。多元制和复合制不是一种纯粹的分权形式。而是一种制衡机制。它不是分裂组织高层的领导活动，而是采用一种分化整合的方式有机协调这种活动。

二、中国的行政领导体制

1982年的宪法明确规定了我国国家行政机关实行行政首长负责制，即由行政首长全面领导本机关的工作，对机关的事务有后决定权，行政机关所属的各机构及工作人员，其工作都要对行政首长负责。同时，行政首长对本机关的工作负全部责任。我国行政机关实行的首长负责制，按照宪法规定主要有两方面的内容：一方面在中央，作为国家高权力机关的执行机关中华人民共和国国务院，即中央人民政府实行总理负责制。它领导的各部、各委员会实行部长、主任负责制。另一方面在各级人民政府中，也一律实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

我国的行政首长负责制不同于一般意义上的首长制，它既兼备了委员会制和首长制的优点，又避免了首长制和委员会制的短处。它有三个突出的特点：一是民主决策，行政首长虽然拥有终决定权，但并不是行政首长个人独裁。政府工作中的重大问题必须经过集体讨论决定，行政首长根据大家意见，行使终的决定权和否定权。二是责任明确，行政首长在任期内，对在法定职权范围内的工作负完全责任。领导集团内部各个成员也分清职责。三是分工合作，行政首长与其他成员之间分工协作、相互配合，在实践中实行归口管理，职责明确，分工不分家。

我国之所以要实行首长负责制，是因为在我们的党政机构以及各级企业、事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人职责权限严格明确的规定，以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些单位、有的领导人甚至推卸责任，相互扯皮。所谓集体领导，实际上是无人负责，造成行政机关工作效率低得惊

人。正是为了克服以上这些问题，宪法规定在我国国家行政机关中实行首长负责制。

三、我国行政领导体制改革的走向

就我国目前的实际情况来看，许多地方首长负责制并未真正落实，许多行政首长还没有真正负起责来，或者其本身还不能负责。要使行政首长负责制的优点得以充分发挥，关键要做好以下几项工作。

(一)党政分开、各司其职

按照党政分开的原则，党对行政机关的领导主要是政治领导，即政治原则、 行政组织是狭义政府的同义词。政府是一个大的组织系统。行政机关则只是政府大系统的一个次级系统。换言之，国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体，行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。

国家行政机关包括高国家行政机关和地方国家行政机关，其中，高国家行政机关即中央人民政府是国家行政机关的核心。

一、中央人民政府

1．国务院组成机构

这是国务院机构的主体部分。负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立行

使某一方面的国家行政权力，工作直接向国务院请示、报告。

2．国务院直属机构

这是国务院根据工作需要设立、由国务院直接领导的职能机构。负责领导和管理某一方

面的行政事务，具有独立性和专门性；直属机构的设立、撤销、合并，由国务院常务会议决定；各直属机构的名称为直属局。

3．国务院办事机构

这是国务院根据工作需要设立、协助总理办理专门事项，其工作直接向国务院总理负责的机构。它们只是就某一方面的事务负责调研、政策分析、提供建议、组织协调有关工作，以及承办上级交办的有关事宜，没有独立的行政管理权，也不能独立发布文件。

4．国务院行政序列外机构

包括国务院非常设机构和国务院直属事业单位。非常设机构是指常设机构之外的担负地

区或跨部门的综合性、协调性机构。国务院直属事业单位指不直接担负政府行政管理职能，但所从事的精神生产或物质生产的基础工作与国务院的工作有着直接关联的单位。

二、地方人民政府

1．省级政府机构

省级与部级是平行的，与省处于同一层级的自治区、直辖市的政府机构也包含在内。省、自治区、直辖市一级政府是地方高一级行政机关，担负着承上启下的重要职能，既要保证中央的方针政策在本级政府所辖行政区域内的贯彻执行，又要依法管理本地区内经济、文化、教育等各项事业的行政工作。

2．地州市区级行政机构

地州市区级中的地指地区行政公署，州指民族自治地方的自治州，市指设区的市或地级市或领导县的市，区指直辖市的区人民政府。地州市区级与司厅级是平行的。地帅I市区政府机构设置，也分为必设和因地制宜设置两种。机构一般称委、局，为处级。

3．县级政府机构

县级与处级是平行的，有时并称为县处级。县级中的级字，以及与县同处于平行层级的县级市、自治县、设区的市或者地级市的区以及直辖市区政府的派出机关街道办事处的机构都包括在内。县级政府或者行政机关的机构设置、数量和职能各不相同。机构称局，为科级。

4．乡镇级基层政府机构

乡镇级与科级是平行的，有时并称为乡科级，乡镇级中的级字，以示与乡镇同处于平行层级的民族乡、民族镇、市辖区和县级市的派出机关街道办事处等机构，都包含在内。乡镇政府机构的设置，机构和人员不搞上下对口，不搞一人一职，也不再设派出机构。

治方向、重大决策的领导。而作为行政机关的工作要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件执行。

(二)坚持责权一致

责任和权力，是任何一个领导职位都必须具有的两种属性，有责无权或责大于权，就会使责任落不到实处；有权无责或权大于责，就可能产生权力滥用。因此，要使行政首长负责制得到切实推行，就必须使责任和权力保持一致。

(三)加强监督，防止和克服个人专权

首长负责制有两大不容忽视的缺点：一是由于个人智慧和经验有限，容易造成决策和指挥上的失误；二是由于权力集中于一人，容易造成个人权力膨胀、滥用职权等弊端。我国实行的首长负责制是同集体领导相结合的，可以避免一般首长制缺点，但是要真正克服以上弊端，还必须加强各种行政监督措施。

(四)规范行政首长的选拔

正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素。要使行政首长负责制有效地实施，如果没有适合担任行政首长的人才，那是不可能真正达到行政首长负责制所要求的目的的，甚至会把事情搞糟。因此，必须认真选拔好合格的人才。