时政热点：切实推进关键之年的重点改革

上月，国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》提出了包括持续简政放权，深化企业改革，推动财税体制改革取得新进展，推进金融改革，加快推进城镇化、农业农村和科技体制等改革，构建开放型经济新体制，深化民生保障相关改革，加快生态文明制度建设等8个方面共39项年度经济体制改革重点任务。今年是全面深化改革的关键之年，是稳增长、调结构的紧要之年，我们必须向深化改革要动力，通过改革激发市场活力、释放发展潜力，为完成全年经济社会发展主要目标任务提供有力的体制保障。如何切实推进今年的各项改革任务，本专栏特约专家建言。

深化简政放权改革的当务之急是抓落实

□唐晓阳 陈家刚

经过两年多的新一轮简政放权改革，已经取得了很大的成效，不仅提前完成了本届政府承诺的再消减1/3以上行政审批事项的目标任务，要求彻底取消非行政许可审批类别，而且在优化行政审批程序、加强行政审批监督、规范行政审批行为、提供优质审批服务等方面取得了不少进展。应当说，党中央、国务院对深化简政放权改革工作已经作出了全面的部署，无论是《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《政府工作报告》，还是国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》和国务院批转的发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，都对简政放权改革提出了总体要求、指导思想和工作目标，尤其是提出了具体的工作要求，明确了简政放权改革需要完成的主要任务。所以，深化简政放权改革的当务之急是要狠抓落实。

围绕简政放权改革重点工作抓落实

要把简政放权改革向纵深推进，必须牵住牛鼻子、抓住简政放权改革的重点，只有这样，才能做到事半功倍、取得整体突破的成效。李克强总理在5月12日国务院召开的推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上强调，今年简政放权的重点工作就是：再砍掉一批审批事项，再砍掉一批审批中介事项，再砍掉一批审批过程中的繁文缛节，再砍掉一批企业登记注册和办事的关卡，再砍掉一批不合法不合规不合理的收费。所以，将简政放权、放管结合改革向纵深推进，首先要围绕这5个再砍掉一批狠抓落实。当前，尤其是要注意清理规范中介服务，重点解决好红顶中介问题。人民群众不仅对审批过程中的繁文缛节、审批标准不明确，申报要件不规范、不一次性告知、折腾人，以及自由裁量权过大等现象意见较大，而且对审批中介服务事项环节多、耗时长、收费贵、垄断性强，一些中介服务机构与政府部门存在利益关联，甚至进行利益输送等现象意见更大。为了确保简政放权改革真正取得实效，必须紧紧抓住清理规范中介服务这一关键环节。尤其要通过中介服务事项清单管理，培育中介服务市场，加强中介服务监管，促进中介服务公平竞争，整治中介服务乱象。

围绕建立完善务实高效的简政放权改革推进机制抓落实

要把简政放权改革向纵深推进，必须建立完善务实高效的改革推进机制，不断增强简政放权改革的动力。任何改革都是一种利益的调整和博弈，简政放权改革更是如此。在触动利益比触动灵魂还难的改革过程中，并不是每一个政府部门、每一个政府工作人员都能从全局出发，充分认识到简政放权改革的重要意义，主动投身改革之中。相反，一些政府部门及其工作人员往往会从本部门、本单位自身利益出发，不愿放权，不愿改革，甚至抗拒改革，严重影响到简政放权改革的力度和深度。为了解决简政放权改革的持续动力问题，努力冲破利益格局的藩篱，必须建立完善务实高效的改革推进机制。地方政府要加强简政放权改革的领导，做好改革宣传和舆论引导工作，及时回应社会关切，努力营造关心改革、支持改革、参与改革的良好社会氛围，不断增强简政放权改革的动力。同时，要深刻领会党中央、国务院关于简政放权改革顶层设计的精神实质，运用科学理论指导，结合当地实际情况，制定切实可行的、具体细化的改革实施方案，明确简政放权改革的时限、责任和目标，加强对改革方案实施过程的跟踪监测，对推进实施中出现的新情况新问题要及时预研预判，制定周密的应对预案，确保简政放权改革的各项任务得到有效落实。

围绕建立健全公正严明的简政放权改革责任制度抓落实

要把简政放权改革向纵深推进，还必须建立健全公正严明的改革责任制度，有效提升政府的执行力。对于简政放权改革方案及各项改革措施，有些地方和部门重布置、轻落实，不是说到做到，而是放空炮有些地方和部门选择性落实、象征性执行。同时，一些领导干部缺乏责任意识、担当意识，宁愿不做事、只要不出事。这种为官不为，推诿扯皮，不敢担当的作风，不仅反映出一些领导干部对抓落实存在着严重的认识偏差，而且暴露出一些深层次的体制机制弊端。为此，必须完善和强化抓落实的制度保障，尤其是要建立健全深化简政放权改革落实责任制，明确各级政府简政放权改革方案落实责任人。同时，要加强简政放权改革督查工作，不断创新督查方式，将督查与第三方评估、社会评价、舆论引导结合起来。尤其要敢于动真格，对督查发现的问题，不仅要依法依规进行追责问责，而且要列出清单及时整改，确保简政放权改革方案和各项措施落实到位。

唐晓阳系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授;陈家刚系中共广东省委党校行政学教研部教授

结合自贸区的先行先试进行相关财税改革和创新

□林 江

日前，国务院批转了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中第四个方面的重点是落实财税改革总体方案，推动财税体制改革取得新进展。那么，我们怎样做才能实现在财税体制改革领域取得新进展呢?

按照中央深化财税体制改革的总体方案的精神，我国的财税体制改革主要包括三个方面的内容：一是如何在新形势下调整中央与地方的财税关系，以确保事权与支出责任相匹配;二是财税透明度的提升，让政府的收支更多地置于老百姓的监督之下，让纳税人清楚明白地交税，政府也清楚明白地征税，从而构建新型的官民关系;三是围绕新常态下经济可持续发展所进行的财税改革政策如何贯彻落实。

在新形势下调整中央与地方的财税关系，以确保事权与支出责任相匹配

党的十八届三中全会《决定》指出，要建设有中国特色的社会主义，政府的作用是无可替代的，国有企业在发展混合所有制过程中也应该发挥重要的功能。政府要发挥对市场的引导作用、国企发挥对市场的调节作用，就需要厘清中央与地方的事权与支出责任的匹配关系，该由中央政府扮演主导角色的事情，例如基础教育、基础医疗、社会保障，中央财政不会坐视不管，该地方财政负担的事项，例如社区文化、康体设施的建设，地方政府就应该当仁不让。困难之处在于那些介乎于私人品和纯公共品之间的准公共品的供给责任该如何在中央政府与地方政府之间进行合理分摊。事权与支出责任的匹配除了涉及预算科目的合理调整外，还涉及公务员岗位以及编制的合理确定和调整等复杂问题。近两年来，包括广东在内的多个省区已经在这个领域作出了有益的探索，目前还需继续探索。

提升财税透明度

关于这方面的改革内容，是近年来进展比较显著的，尤其是新预算法生效之后，我国公共预算管理体制基本形成，政府的预算决算的透明度不断提高，政府与市场的边界更加清晰了。当然，要深化改革涉及深层次的政府治理方式和机制的创新，甚至政府部门要革自己的命。另外，不少新税种的提出和实施如箭在弦上，不得不发。例如根据媒体报道，我国房地产税、环保税等即将出台，故广受社会各界关注。然而，按照今年全国人大通过的《立法法》的规定，涉及新税种的开征，必须经过全国人大的立法和审议的程序，由于新税种开征的立法工作涉及大量行政资源的支持，而人大并不具备这些资源，因此最终大量的立法前期的准备工作可能还是依靠政府部门来做，如果人大委托政府部门来拟就立法草案，也许政府部门也会采取召开公开听证会等方式收集公众对于相关立法的意见和建议，因此，如何保证相关新税种的立法能够体现公众的意见，如何从制度安排上保证人大通过的相关税种的立法不是政府部门我行我素的产物，成为必须重视解决的问题。

如何落实新常态下经济可持续发展所进行的财税改革政策

落实新常态下经济可持续发展所进行的财税改革政策，事关财税政策如何为稳增长服务。例如营改增就属于政府通过为现代服务业减税来促进产业尤其是加工制造业的转型升级。按照营改增实施的时间表，2015年应该是这项改革的收官之年，目前还有房地产业、金融业和个人服务业尚未推行营改增，这里既涉及房地产行业从上游的建筑商所提供的服务环节是否取得可以抵扣进项税额的增值税专用发票，也涉及金融业的衍生产品和服务在期限和交割日尚未到来之时如何计算交易额和增值额，更涉及个人服务业如何从过去一直用简易征收的方式缴纳营业税成功转型为用简易方式征收增值税的问题。在上述问题没有得到圆满解决之前，全面推行营改增，有可能会导致企业税负不减反增，从而影响企业增加投资扩大生产的意愿，况且，营改增还关系到分税制下中央和地方的税收分成比例的再调整。另外，近期中央政府为了刺激内需和消费，推出了多项财税改革措施，例如大幅降低多种大宗商品的进口关税，可是此举是否能够真正让进口商品的价格下降，从而让广大的消费者受益尚属未知之数，原因是关税只是进口环节税收的一小部分，更重要的部分即进口环节增值税和消费税是否可以同时下降呢?在经济下行压力增大、地方政府财政收入增幅普遍放缓的今天，要全面减税显得时机不是很合适。

总体而言，财税改革所涉及的上述三个方面的内容均属于难啃的硬骨头，必须进行综合配套改革才能奏效，甚至要把财税改革与金融改革放在同一平台上予以统筹推进。以我个人之观察，广东在过去数年里在财税改革的第二个方面即财政透明度的提升，参与式预算管理机制的建立等方面取得了有目共睹的成就，未来应该继续巩固相关的改革成果，并尝试在第三个方面的改革取得更优异的成绩，例如，推进营改增在房地产、金融和个人服务业等领域的实践并总结出广东的经验和模式，毕竟上述行业都是在广东的经济生活中扮演举足轻重角色的行业，广东结合自贸区先行先试的政策进行相关的财税改革和创新试验是值得期待的事情。如果第二、三方面的财税改革领域取得了突破性的进展，第一个方面的改革也自然水到渠成。

作者系中山大学自贸区综合研究院副院长，岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师

农业转移人口市民化要有形更要有实

□傅 晨

国务院批转的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》第22条指出，抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务。制定实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。研究提出中央对地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的指导意见。

市民化并非仅仅指农村人口的空间转移，而是具有丰富的经济和社会内涵

农村和城市是人类生活的两大社区，在这里居住的人分别被称为农民和市民。人类最早的家园是农村，农民的数量远远超过市民。但是，人类社会发展的历程是越来越多的农村村庄转变为城市社区，越来越多的农民转变为市民。这个过程就是城镇化。从人口角度看，就是市民化。市民化并非仅仅指农村人口的空间转移，而是具有丰富的经济和社会内涵，一般包括进城农民在职业、生活方式、社会身份和行为方式的转型。城镇化与市民化相辅相成，推进城镇化可以促进市民化，推进市民化可以加快城镇化。

市民化是经济社会发展的客观规律。在我国，农业人口转移与市民化不同步。由于城乡二元制度改革滞后，正式制度对进城农民社会身份的认定是农民，他们被称为农民工，不具有城市居民的经济社会权利。农业人口转移与市民化不同步，严重阻碍了城镇化进程，突出地表现为人口城镇化滞后。目前虽然2.7亿进城农民工被统计为城镇常住人口，但是，在就业、医疗养老社会保障、子女教育、住房等方面，仍然不能充分享受城镇居民的基本公共服务，处于半城市化状态。据国家统计局数据，按城镇常住人口统计，目前我国城镇化率达到55%左右，但是，按照城镇户籍人口统计，我国城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。

推进农业转移人口市民化必须全面深化改革

我国农业转移人口市民化的主要障碍是城乡二元制度改革滞后，因此，推进农业转移人口市民化，必须全面深化改革。

第一，抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。健全农业转移人口落户制度，各类城镇要健全农业转移人口落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准，并向全社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择。实施差别化落户政策，以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

第二，出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务。户籍制度不是一个独立执行的制度，而是与利益分配、资源配置等制度捆在一起的一揽子制度。城镇化的核心是人的城镇化，实质是以人为本，公平共享。在这个意义上，进城农民城镇化，户籍的转换只是形，平等享有城市居民的基本公共服务才是实。推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变。一是保障农民工随迁子女平等享有受教育权利，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。二是完善公共就业创业服务体系，加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。三是扩大社会保障覆盖面，鼓励农民工积极参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，扩大农民工参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险比例。四是改善基本医疗卫生条件，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。五是拓宽住房保障渠道，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。

第三，赋予农业转移人口市民化时退出农村集体经济组织及其土地(承包地和宅基地)获得经济补偿的权利。现行农村土地制度赋予农民的土地权利是一种成员权，没有赋予农民退出集体及其土地时获得经济补偿的权利，意味农民市民化时只能无偿放弃土地，实质上剥夺了市民化农民的土地财产权利，这使进城农民难以舍弃土地，割不断与农村土地的脐带联系，削弱了市民化意愿，阻碍了市民化进程。因此，农村土地制度必须适时创新，赋予农业转移人口市民化时退出农村集体经济组织及其土地(承包地和宅基地)获得经济补偿的权利，才能反映农业转移人口的土地产权诉求变化，保护土地权益，促进农业转移人口市民化和经济社会发展。

作者系华南农业大学经济管理学院农经系教授、博士生导师

国企改革三题

□周林生

国务院批转的《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》提出，推进国企国资改革，出台深化国有企业改革指导意见，制定改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件;制定进一步完善国有企业法人治理结构方案;出台加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见等。国务院国资委发布《2015年度指导监督地方国资工作计划》提出四大方面25项措施指导推动地方深化国有企业改革。一系列重大改革举措的出台，推动国企改革进入制度制定的阶段，也引发了关于国企调整战略布局、深化股份制改革、健全法人治理结构、完善国有资产管理体制及国企领导方式等重要问题的思考。

国有经济的定位与地方国企改革方向

我国国有经济的功能被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。这种功能定位所决定的公共政策性使命与国有企业在实际运作中所面临的盈利性使命或市场化转型使命形成冲突：弥补市场缺陷，服务公共目标，很难兼顾盈利或利润最大化。而牺牲盈利，则很难保证国企自身的不断发展壮大，难以发挥在国民经济中的主导作用;追求盈利，又会有损害市场公平和效率之嫌。

笔者认为，进一步明确对国有企业的分类，具体明确不同类别的国有企业的使命定位，应该成为本次混合所有制改革的核心要素。这次混改试点，要求员工持股的国企必须处于完全竞争性领域，既有避免垄断国企可能带来的利益输送，以及可能造成的国资流失因素，也应该理解为调整国企战略布局，对中央和地方国企分别应该承担的国有经济的不同功能进行分类定位的意味。除央企外，今后地方国企应该按照完全竞争性领域的企业类别，以混改为主要线索，全面推进市场化改革，以增强企业的活力。

混改、股改与健全法人治理

推进混合所有制改造(混改)，重启员工持股计划(股改)意在改善国企的法人治理结构，提高企业管理水平。当前的问题在于，混改是否同时在切实地做着有利于提升企业质量的事情?是否切实在关注和改善国企的产权制度和管理机制?如果一味追求整体上市、并购重组、分拆上市等市场融资手段减少负债、做大规模，并不能从根本上改善企业的技术创新水平，不能改善国企的法人治理结构和提升经营效益，那么这种混改、重组的融资手法可能就会蜕变为圈钱的把戏，最后受伤的仍然是实体经济。国企改革成败与否，国企能否更有效率，直接决定了中国经济的市场化进程。吴敬琏教授表示，要通过混合所有制推动国企改革，必须重树民营企业家信心。

笔者认为，推进混改、股改，要在根本上解决国企的产权制度、法人治理结构和管理机制问题，从根本上提升企业的技术创新水平和经营效益。对于民企的进入，管理层应该真正按照市场经济运行规则推进混改、股改，不应该以利用、限制手段对待合作股东和持股员工。

国资管理资本化与完善国资管理体制

目前，以管资本为主线，推进国有资产监管体制改革，主要形式是资产证券化、引入民间资本和员工持股。但是，这些举措并不能直接替代或解决国有资产监管体制存在的问题。

其实，无论是公共政策性、特定功能性、垄断型的国企，还是一般商业性、竞争性国企，由于体制内部较强的计划性、行政性色彩，以及一些不可克服的体制性矛盾，都存在一个市场化转型的任务，不同的只是各种类型的国企将依据何种顺序和逻辑进行转型的问题，完善国有资产监管体制的核心，是要解决行政化的监管体制与企业市场化运作的关系问题，建立适应市场经济要求的国有企业管理体制和经营机制。

笔者认为，解决国资管理资本化与完善国资管理体制的博弈问题，首先要通过股权结构的开放和流动即混改、股改，进一步减弱国有企业所有者虚置问题的负面影响。在市场竞争对所有者作用要求日益提高的形势下，增强国企所有者的综合素质、盈利动机和责任心，逐步减弱内部人控制问题，有利于提升企业的竞争力。第二，要进一步缩短国有经济战线、调整结构，国有经济要通过混改、股改在无确定竞争优势的领域退出或部分退出，而不仅仅是只有劣势企业退出。如果害怕资产流失而因噎废食，必然会错失企业改革的良机，因为企业在走下坡路时才考虑退出，其话语权是式微的。第三，要进一步推动国有企业组织结构的合理化，构建规模合理的企业体系及分工协作体系，形成股东大会、董事会、高级经理组成的企业治理结构，让国资委真正成为管资本、管方向的潇洒老板。